实现程度：基本公共服务均等化评价的新视角与指标构建
作者简介
姜晓萍，四川大学公共管理学院教授，博士生导师。研究方向为地方政府治理、公共服务、社会治理、城市治理等
康健，四川大学公共管理学院博士研究生
摘要
构建契合中国场景的基本公共服务评价体系，既需要突破理论认知分歧与评价维度之争，更需要反思如何兼顾基本公共服务均等化的价值目标与政策目标，寻找基本公共服务均等化评价的新视角。基于“实现程度”的基本公共服务均等化评价体系，按照“政策制定—政策产出—政策感知”的分析逻辑，构建了政策环境公平、供给水平发展与人民群众满意的三重评价维度及其指标体系，其核心是监测基本公共服务均等化的目标达成度，基础是测度基本公共服务供给水平，关键是了解公众的获得感与满意度，目的是对我国实现基本公共服务均等化的过程进行监测管理，以便推进我国民生保障制度体系的调适与优化。
基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众公平享有基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。党的十九届四中全会将“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”作为加快推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，并且将完善基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化作为着力点，这就要求我们构建科学有效的评价体系进行监测。但现有基本公共服务均等化评价研究却面临认知分歧与维度之争，造成均等化评价工具悖论与参照坐标困境等问题，亟待突破原有的“效率、水平、绩效”等评价维度，构建以“满足人民美好生活需要”为公共价值，以“人人公平享有”为政策目标，以“实现程度”为评价对象，以“过程监测”为特色的新型评价体系，为中央决策部门适时了解基本公共服务政策执行效果，及时进行政策调适提供决策参考。
一、基本公共服务均等化评价的认知分歧
基本公共服务均等化虽然是具有中国特色的概念，但究其本质依旧属于政府公共服务职能之一，故对基本公共服务均等化的评价，依然属于政府绩效评估的范畴。从 20 世纪 70 年代开始，西方国家先后进行了政府绩效评估模式的变革，其中公共服务绩效评估也备受关注，在对新公共管理的反思以及在福利国家思想、新公共服务理论的影响下，公共服务的绩效评价逐步实现了从效率向公平、正义等传统价值兼顾的回归，这也催生了公共服务分配的公平性（Equity in Public Service）或福利区域分配（Spatial Divisions of Welfare）等与“均等化”这一中国特色的学术概念相近的研究。这些研究构建的评价体系的维度主要分为两类，一类是基于公共服务物质特性分解的综合性评价维度，如Moullinwell 从公平、可及性、供需适应性、效率、社会认可和有效六个维度测量了健康与社会保健的绩效；Parasuraman 等以顾客满意度为评价视角，构建了涵盖可靠性、回应性、保证性、同理心、有形性等维度的 SERVQUAL 量表。另一类则是以各公共服务项目为主的维度，在整体评价上，Hamnett 从公共支出的角度评价了英国社会福利的区域分配，包括儿童福利、残疾人服务、社会服务与住房等维度。细分领域上西方学者重点关注了教育和卫生健康服务，一般采用社会背景、教育财政与人力资源的数量、学业完成率、教师待遇、学生科学素养等方面构建教育公平性的评价体系；而卫生健康则选取种族、疾病类型、医疗设施布局、预期寿命、营养摄入等指标。上述研究可以看出，西方学者对公共服务绩效评估研究根植于本土的社会安全网、公共服务或社会福利系统的政策实践，形成了公共服务物质特性或具体服务项目为主的评价维度。特别是在对公共服务分配公平的评价上，所选取的维度主要基于人均占有公共服务资源量的公平性。由此可以看出，西方相关研究在维度划分上注重结果导向但认知不一，公共服务的主观评价往往以满意度评价的形式出现，评价维度存在公共服务的客观特性与民众主观评价的割裂。
国内关于基本公共服务均等化评价的研究更是层出不穷，采用的评价视角包括均等化绩效、均等化水平、效率、满意度、制度绩效、空间分异、政策有效性等，评价工具包括基尼系数、泰尔指数、变异系数、洛伦兹曲线等，评价的范围或层次以区域（城乡、民族地区）、省级、市县为主。这些研究在评价维度的划分上有一定的趋同性，多数集中在均等化绩效、水平、效率等维度，具体为三大类：第一类是围绕公共服务项目的维度设计，如陈昌盛和蔡跃洲、戚学祥、程岚等学者，这一类的维度按教育、医疗、基础设施等服务领域划分，受到投入 - 产出经典评价模型的影响，采用了包括义务教育师生比、医疗卫生机构数、人均公共图书馆藏书量等指标；第二类是围绕价值取向的维度设计，如倪星与李晓庆、臧乃康、姜晓萍与郭金云等学者，主张评价指标体系需要兼顾公平与效率，侧重以人为本、公平正义、公民满意等；第三类是围绕通用模型的指维度设计，如杨明洪，唐冬梅等学者，采用的模型包括顾客满意度模型、ISO9000 族标准、平衡计分卡等，选取了满意、公众抱怨、财政、内部流程、激励等指标。尽管国内基本公共服务均等化评价的研究成果不少，但对基本公共服务评价的维度和指标的研究依旧存在诸多不足：一是缺乏与我国基本公共服务均等化政策目标的有机衔接，偏重于从供给侧角度考虑投入产出的绩效，从需求侧角度考察公众获得感、幸福感、安全感较少；二是在评价指标设计上没有辨识公共服务与基本公共服务，均等化发展水平与均等化实现程度的差异性与特殊性，缺乏科学性、操作性兼具的测算方案。三是维度选取系统程度不高，较为单一，则重于结果导向的绩效测度，缺乏对均等化实现过程的关照。
上述比较可以看出，由于中外学者们“关于公共服务概念与范围的解读存在解读分歧与认知迷茫”，均等化评价研究整体上还存在以下问题：一是评价视角忽略了均等化价值目标与政策目标的衔接，造成参照坐标困境；二是评价内容局限于基本公共服务供给的数量或供给影响，忽略了政策过程；三是基尼系数、泰尔指数、差异系数等评价工具的实质在于测量指标间的“绝对差异”或“绝对公平”，造成评价的绝对差异化，这与均等化蕴含的“非简单平均”内涵相悖。因此，需要我们进一步反思如何更加精准地评价基本公共服务均等化的过程，寻找均等化评价的新视角，构建其评价维度与指标体系。
二、实现程度：基本公共服务均等化评价的新视角
（一）实现程度评价的提出
推进基本公共服务均等化，是贯彻落实“以人民为中心”发展思想的重要举措，也是党的十九大提出的政策目标，十九届四中会再次把实现基本公共服务均等化作为坚持和完善中国特色民生保障制度的重要任务与政策目标。但实现基本公共服务均等化必然受一定的时间和空间等约束条件的影响，体现为一定的过程和阶段，这就需要从实现程度的视角监测基本公共服务均等化政策执行的效果与效益，以便适时把握政策目标的达成度，诊断政策过程中的问题与原因，为及时进行政策调适，实现过程质量控制提供参考。
实现程度评价回应了坚持和完善我国民生保障制度的国家政策需要。党的十八以来，中央制定了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》、《“十三五”国家基本公共服务清单》、《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》等一系列关于基本公共服务均等化的公共政策，政策目标呈现出“普惠化—均等化—优质化”的梯度递进规律。普惠化解决人人享有的可及性问题，均等化解决人人平等享有的公平性问题，优质化解决人人满意享有的高质量问题。当前我国正处于基本公共服务普惠化基本实现，均等化有待加快，优质化提上议程的关键时期，党的十九大报告明确了到 2035 年“基本公共服务均等化基本实现”的民生改善目标，并在《关于推动高质量发展的意见》中强调要构建基本公共服务均等化实现程度评价指标体系，推动经济社会高质量发展。目前急待解决的问题是通过什么样的工具监测任务落实进度、目标实现情况？这就需要我们以“实现程度”作为均等化评价的新视角，构建具有中国特色的公共服务评价体系。
实现程度评价兼顾了结果导向与过程控制的双重性特质。基本公共服务均等化具有政策结果和政策过程的双重属性。作为政策结果，均等化就是要体现“以人民为中心”的价值导向，努力保障公民公平享有基本公共服务的机会与权利，实现人民群众对美好生活向往；作为政策过程，均等化需要通过完善基本公共服务体系，推进基本公共服务标准化、优质化、智慧化，逐步补短板、强弱项、提质量来实现政策目标。正是基于对均等化结果导向属性和过程控制的深入理解，才有可能拓展均等化评价研究的新视角，形成兼顾结果导向与过程控制的双重评价维度。以均等化实现程度为评价重点，不仅可以将均等化目标达成的过程具象化、可度量化，实现对均等化过程化属性的回归，而且有利于与现有基本公共服务绩效、效率、满意度等评价视角相区隔，切实反映推进基本公共服务均等化进程中政策目标达成度、政策执行有效度、政策感知满意度等，构成全方位、全过程、全要素的均等化评价新视角。
（二）实现程度评价的内涵
基本公共服务均等化作为基本公共服务发展治理的目标，其实现程度评价就是对基本公共服务均等化政策的目标达成度、基本公共服务供给的资源保障度、基本公共产品的质量有效度、公众对基本公共服务供给的满意度的综合性评价，其核心内涵是以基本公共服务均等化实现水平与政策目标基线之间的比值为基础，评估基本公共服务均等化政策执行效率、效果、效益，测度基本公共服务供给水平与结构性差异，反映基本公共服务政策目标的应然状态与政策效果的实然状态，具有以下多重内涵：
均等化实现程度评价的核心是基本公共服务均等化的目标达成度。与其他评价视角不同，实现程度评价引入全面质量管理理论和工具，采用阶段性指标基线反映政策目标的应然状况，作为评价实现程度的参照坐标。目标达成度就是指基本公共服务实际发展水平与阶段性指标基线之比，以便适时反映基本公共服务均等化的应然政策目标与实然政策结果，避免了现有均等化评价视角面临的参照坐标困境。
均等化实现程度评价的目的是对实现过程的监测管理。随着实现程度评价对阶段性指标基线的引入，均等化战略目标也被逐步分解为可度量的阶段性目标，并随着阶段性的目标实现与均等化实现程度的不断提高最终实现基本公共服务均等化的战略目标，这就说明实现程度评价是对实现过程的监测管理，是阶段性、过程性的。
均等化实现程度评价的基础是对基本公共服务供给水平的测度。基本公共服务实际供给水平既包括政府供给基本公共服务的能力与水平，也包括基本公共产品自身的质量水平。既反映基本公共服务的资源保障度，也反映公共产品质量的有效度等方面。基本公共服务供给水平是政策产出的主要内容，反映了我国基本公共服务制度体系的治理效能，也是政策过程的基本环节与公众获得感的基础。
均等化实现程度评价的关键是公众的获得感与满意度。公众的获得感与满意度是公众对基本公共服务均等化政策执行效果的感知，也是基本公共服务均等化追求的最终结果。公众的获得感与满意度是基本公共服务治理发展的根本目的，体现了我国民生保障制度以人民为中心，把实现人民群众对美好生活向往作为政策宗旨的本质属性，也弥补了现有评价视角维度划分中对政策目标群体主观感知的忽略。
从上述多重内涵可以看出，基本公共服务服务均等化实现程度评价具备过程性、现实性、阶段性与发展性的特征。过程性是指基本公共服务均等化实现程度评价将均等化政策绩效纳入均等化实现的过程，并将发挥过程控制与评价反馈的作用；现实性特征是指基本公共服务均等化实现程度评价客观反映了我国均等化政策体系的水平和政策执行能力、国家基本公共服务清单、基本公共服务标准化等专项政策的执行情况与政策效果；阶段性是指均等化实现程度的目标基线具有阶段性特征，体现了一定经济社会发展水平与承载条件；发展性特征则是均等化政策目标在阶段性目标划分过程中，目标基线随着财政能力逐步调整和提高，最终实现均等化的战略目标。
（三）实现程度评价的价值
实现程度评价将“均等化实现程度”作为评价视角，反映了基本公共服务均等化的理论与政策实践要求，通过引入阶段性指标基线与实际达成度的相对比值，本质在于将基本公共服务均等化政策目标达成过程度量化、透明化。这不仅有利于破解目前基本公共服务均等化评估理论研究困境，也有利于更加客观、精准地反映我国基本公共服务政策执行的效果，为中央适时了解地方推进基本公共服务均等化的实效，及时补短板、强弱项、提质量提供决策参考。
破解了均等化评价理论上的认知分歧与维度之争。均等化评价的认知分歧与纬度之争归因于学界对均等化概念认知的模糊性，导致评价维度缺乏对均等化政策目标的衔接，缺乏科学性与操作性兼具的测算方案，缺乏对均等化实现过程的测度。实现程度评价视角面向均等化实现过程，兼顾政策产出与公众评价，统合了均等化的价值取向与政策目标。还将均等化分解为阶段性的指标基线，从而明确均等化评价的参照坐标与标尺，实现了均等化的可操作化与可度量化，有利于开发科学可行的测算方案，破解理论认知分歧与维度之争，进而促进均等化研究的规范化，丰富基本公共服务均等化研究的中国话语体系。
开拓了基本公共服务均等化的过程监测新视角。实现程度评价强调从政策过程视角监测基本公共服务均等化政策目标的达成度、基本公共服务供给的资源保障度、基本公共产品的质量有效度、公众对基本公共服务供给的满意度等多维视角。涵盖供给效率、发展效果、获得感与满意度等基本公共服务发展治理的综合性效能，是全面质量管理工具在基本公共服务均等化评价中的使用，开拓了基本公共服务均等化的过程监测新工具。
为国家基本公共服务政策调适提供决策参考。中央《关于推动高质量发展的意见》中提出要构建“基本公共服务均等化实现程度评价指标”，又在《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中提出要建立健全基本公共服务标准体系，进行基本公共服务标准实施情况监测预警。这表明开展基本公共服务均等化实现程度的评价是当前中央决策部门迫切需要的理论支持。构建基本公共服务均等化实现程度评价的基础理论，明确评价维度与指标体系，形成 2020-2035年间我国基本公共服务均等化实现程度的全程监测体系，既有利于了解国家有关基本公共服务均等化的政策执行绩效与存在的问题，为中央及时进行政策调适提供决策参考，也可以适时监测我国基本公共服务的区域差异与结构性短板弱项，为不断提升基本公共服务质量提出对策建议。
三、维度构建：基本公共服务均等化实现程度的测量坐标
维度是认识事物整体的坐标体系和分析事物的思维工具。管理学中的评价维度位于评价对象与指标体系的中间层次，是理解评价对象、有序划分评价范围的理论工具。评价维度反映着评价对象有逻辑联系的主要方面，是指标体系选取的基础和坐标。为了更加客观反映基本公共服务均等化实现程度评价的内涵，增强指标体系选取的逻辑性、指向性和精准性，必须首先对均等化实现程度评价的价值目标、内容指向进行有序整合，科学构建基本公共服务均等化实现程度的评价维度。
基本公共服务均等化的实质是一种基本公共品的分配正义，代表着政府与政策体系的核心目标与价值。然而公共品的公平分配，往往面临市场失灵，以罗尔斯正义论为代表的新契约论、公共经济学的公共产品理论等学说认为，应做出恰当的制度与政策安排，保障其分配正义。其中，正义论主张着眼于分配正义的原则，公共产品理论强调公私产品的划分与供给制度。正义价值决定正义形式，要评价公共品分配的公平性，不仅需要考察供给制度，更需要对正义价值的实现过程进行测度，以正义原则为核心内容的罗尔斯正义论也成为我国基本公共服务均等化研究的主要理论依据之一。根据罗尔斯的观点，社会基本善都应该被平等分配，经济社会的不平等应满足机会平等原则和差别原则，而机会平等原则优于差别原则，为履行机会平等原则，必须保证公平的机会平等，并满足起点、过程和结果公正的功能性结构。换而言之，基本公共服务是政府基本职能之一，是社会的基本善，然而基本公共服务的现实分配中必然存在差异，实现均等化需要政府做出正义的制度安排，保证机会平等。对均等化实现的评价，则需要考察起点、过程和结果是否正义。在现实政策实践中，起点公正是指在政策制定中保障全体公民享有平等的基本公共服务权利，过程公正是基于补偿原则在政策产出中使弱势群体享有不低于一定标准的服务，结果公正则是从公民对获得的感知与受益评价，由此构成“政策制定—政策产出—政策感知”的分析逻辑。
实现程度评价的内容是均等化目标的实现度，均等化的目标由“看不见”的价值目标与“看得见”的政策目标构成，价值目标通常为哲学意义上的价值追求，而政策目标则是政策、制度与具体的目标任务，价值目标决定并内化于政策目标，政策目标还是价值目标实现的工具，二者在目标与工具层面互构，统一于均等化的政策实践。具体而言，均等化的价值目标体现为“均等”的内涵，重点在于保障公民享有基本公共服务权利，实现全面普惠与公平正义，促进群众获得感与满意度的提升，满足人民美好生活需要；均等化的政策目标体现为基本公共服务供给发展的政策表述，包括健全基本公共服务的制度体系与供给的体制机制、强化标准体系与保障体系、提升供给数量质量等。
按照“政策制定—政策产出—政策感知”的分析逻辑，比较均等化的价值目标与政策目标的内在关联，我们发现均等化的目标分别指向制度体系、供给水平与公众感知三大层面，即在基础性的制度保障、过程性的供给水平提升和政策绩效感知上形成了有序整合，从而形成了均等化实现程度评价维度划分的内容依据。同时，制度体系、供给水平与公众感知也反映了基本公共服务均等化政策的逻辑过程链，制度体系着眼于机会均等，供给水平强调基本公共服务政策执行过程，公众感知则代表目标群体对均等化的政策感知，反馈基本公共服务均等化可及性、获得感、满意度。基于上述分析，本文将基本公共服务均等化实现程度评价维度划分为政策环境公平、供给水平发展与人民群众满意三个层面，如图1 所示。
图1 基本公共服务均等化实现程度评价
政策环境公平是指公民平等享有基本公共服务的权利受到制度保障与政策的回应。政策环境公平维度是基本公共服务均等化实现的基础，着眼于均等化的政策制定环节，测度了机会正义的实现程度。政策环境公平维度的主要因素包括基本公共服务权利保障制度的完备性、制度框架对弱势群体的补偿性、政策体系的回应性等。
供给水平发展是指基本公共产品供给的数量与质量不断发展提升。供给水平发展维度是基本公共服务均等化实现的核心，着眼于均等化的政策产出环节，测度了过程正义的实现程度。基于均等化的政策目标，供给水平发展维度的主要因素包括与民生密切相关的代表性基本公共产品供给数量的充足性、供给质量的有效性、资源保障的充分性等。
人民群众满意是指人民群众对基本公共服务政策绩效的评价。均等化实现程度评价不仅需要关注政府供给的规模与速度，更需要关照社会效应和群众的政策感知。人民群众满意是基本公共服务均等化实现的关键，获得感是国家良政与善治之标尺，该维度着眼于均等化的政策感知环节，测度了群众受益程度与结果正义的实现程度，其主要因素包括群众的获得感、满意度、安全感等主观绩效评价。
四、指标体系：基本公共服务均等化实现程度的测量工具
（一）指标构成
虽然基本公共服务均等化实现程度的维度构建为评价指标体系确立了坐标，但要测度各地推进基本公共服务均等化的实现状态，还需要在归纳借鉴已有基本公共服务均等化评价指标体系成果的基础上，按照政策环境公平、供给水平发展与人民群众满意的三维逻辑，构建体现“实现程度”特质的评价指标体系。
指标是量化标定事物内容、性质、特征或数量的手段，是一种量的数据，是一套统计数据系统。评价维度在逻辑上建构了指标体系，是指标体系筛选的参照坐标，指标体系是评价维度的具体量化体现。基本公共服务均等化实现程度评价指标选取既要体现实现程度评价过程监测的目的，也要体现其关键指标，筛选定义明确、具有可靠数据来源的指标体系。比较常见的指标体系筛选方法包括专家咨询法（德尔菲法）、因子分析、灰色关联度与聚类分析等。由于基本公共服务实现程度评价指标本身难以进行计量或统计分析，不适用于因子分析、灰色关联度与聚类分析，并且专家咨询法因具备成熟、简便的特性在政府绩效评价中被广泛运用，因此本文选取专家咨询法作为指标筛选的主要方法。专家咨询法是将专家假定为基本公共服务的供给者和需求者，利用其知识、经验和分析判断能力进行指标筛选。
由于基本公共服务覆盖面较广，在具体操作中，遵循通用的绩效评估量化指标选取的 SMART 原则，我们先根据现有相关研究成果以及国家基本公共服务清单、国家基本公共服务统计指标对指标进行初选，然后通过问卷的形式进行专家咨询，将重要性较低的指标剔除。专家问卷中指标重要性评价使用的方法是隶属度分析，采用相对重要（1分）与相对不重要（0分）的二级评分制，专家对指标进行打分，计算每个指标的重要性均值，一般采用重要性评分0.5为标准，剔除>0.5的指标，完成指标体系的筛选。在完成指标体系筛选基础之上，邀请来自国家与地方发展改革委员会、民政局、卫健委、教育局等基本公共服务政策实施部门与国内公共管理学界的专家，组织第二轮专家咨询，采用面对面专家座谈的形式，从指标的代表性与可行性出发，对指标内容进行了调整与修订。指标体系内容如表1所示。
上述基本公共服务均等实现程度评价指标体系中，政策环境公平、供给水平发展与人民群众满意体现了基本公共服务均等化的完整政策过程，有序划分了实现程度评价的内容，是评价指标体系的一级指标。二级指标以一级指标为导向，进行阐释细分，其中，政策的健全性是政策环境公平的基础，响应性为无可避免的非公平现象进行补偿，增强地方政府对基本公共服务的注意力分配；供给水平发展是对基本公共服务政策产出的评价，从代表性和关键性的角度出发，选取基本教育服务、基本劳动就业创业等与人民群众密切基本生活密切相关的五大领域作为二级指标；人民群众满意维度是衡量基本公共服务的政策感知效果。基本公共服务均等化制度公平性与均等化水平的提高，在很大程度上将转化于人民群众的满意度。其基本逻辑是群众享有基本公共服务产生一定的获得感，对服务项目产生满意度，在此过程中基本公共服务实现保障群众基本生活的功能，人民群众也最终产生对生活、生产有保障的安全感，因此将获得感、满意度与安全感作为二级指标。
三级指标是以二级指标为依据的再次分解与细化，形成可量化的指标方案，在具体筛选过程中还受到专家意见、数据可获得性和评价成本等因素的约束。以供给水平发展维度为例，该维度包含五个二级指标，基本公共教育选取了义务教育巩固率、义务教育基本均衡县（市、区）的比例、普通小学生均一般公共概预算教育事业费、普通初中生均一般公共概预算教育事业费等4个三级指标。对其他二级指标做同样的处理，最终形成由3个一级指标、10个二级指标和29个三级指标的基本公共服务均等化实现程度评价指标体系。其中政策环节公平与供给水平发展维度为统计年鉴数据或第三方客观数据，人民群众满意维度为全国公共服务质量监测主观评价数据。
（二）指标基线
指标基线是阶段性的指标发展目标值。实现程度评价的核心是均等化的目标达成度，是指标实际发展水平与目标基线的比值。为了更准确、更可行地对均等化目标实现过程进行监测，需要将“均等化”这一宏观性与战略性的基本公共服务发展目标进行分解，形成阶段性的评价指标的目标值，即指标基线。
根据林德布洛姆渐进主义连续有限比较方法，实现程度评价的阶段性指标基线是“均等化”可度量的替代目标，通过阶段性目标的达成最终将实现均等化的战略目标。指标基线的引入还源于我国基本公共服务均等化政策实践。“兜住底线、引导预期”是国家基本公共服务均等化政策叙事中的指导思想之一，兜住底线就是保障不同群体享有一定的基本公共服务。这一底线标准应不低于“基本平等的社会标准”，也是正义论所主张的政府应保障社会最低受惠值。就现阶段（十三五）而言，均等化实现程度评价的指标基线以《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中以及国家基本公共服务清单的发展目标为主要依据。
（三）指标特色
本文构建的评价指标体系在一定程度上实现了对现有指标体系的优化，具有以下三方面的特色：一是实现程度评价指标体系以过程监测为特色，覆盖均等化的政策制定、政策产出与政策感知，实现对均等化全过程的监测评价；二是指标体系整合了制度建设与政策感知，通过制度环境公平维度的指标，测度了公民基本公共服务的权利保障与政策回应，弥补了目前较少指标体系指标覆盖了基本公共服务制度体系建设的缺陷；通过人民群众满意维度的指标，测评了均等化的政策感知，弥补了现有研究对需求侧的忽视。三是指标体系引入目标基线，突出了对均等化目标的完成度的评价，增强了指标的准确性与可比性，此外还着重选取了人均、比值等相对性指标，如将每千人基层医疗卫生机构床位数代替基层医疗卫生机构床位数，将居民最低生活保障平均标准与当地居民人均消费支出之比代替最低生活保障支出，避免指标比较时受到当地发展水平等外部约束条件的影响。
本文对建立基本公共服务均等化实现程度评价指标体系做出了尝试，下一步的研究中，需要对指标体系进行赋权与实证，将“可用”的指标转换为“科学”的指标，在数据可得与研究成本可控的基础上推广至县级基本公共服务均等化实现程度评价，更为准确地反映政策执行效果；进一步的研究中还可以提高评价指标目标基线的准确性，引入更多的影响因素与变量，预测下一阶段乃至 2035 年基本公共服务均等化的目标基线。
五、结语
我国基本公共服务制度体系具有不断保障和改善民生、增进人民福祉的显著优势，要将这一显著制度优势转换为加快实现基本公共服务均等化的治理效能，离不开对其政策实施过程的监测与评估。开拓以“实现程度”为新视角的基本公共服务均等化评价体系，按照“政策制定—政策产出—政策感知”分析逻辑，构建政策环境公平、供给水平发展与人民群众满意的三重评价维度及其指标体系，适时监测基本公共服务均等化政策的目标达成度、基本公共产品的质量有效度、公众对基本公共服务供给的满意度，不仅有利于拓展该领域的研究视野和路径，也有利于推动中国民生保障制度更加成熟定型，彰显制度的力量。
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